Зарождение гражданской авиации в России относится к самым первым годам 1920‑х. После окончания Гражданской войны в кратчайшие сроки восстанавливались и расширялись авиационные заводы, возобновлялся выпуск самолётов отечественного производства. Появилась острая необходимость в организации управления воздушным движением над огромной территорией страны и в создании нормативных актов, регулирующих полёты.
17 января 1921 года В. И. Ленин подписал декрет Совета народных комиссариатов РСФСР «О воздушных передвижениях в воздушном пространстве над территорией РСФСР и над её территориальными водами», который вступил в силу 1 марта того же года. Это был первый законодательный акт Советской России в области воздушного права. До революции 1917 года существовали лишь отдельные распоряжения о запретных зонах и о запрете пересечения границ, изданные в 1912–1914 годах.
Декрет формально закрепил полный и исключительный суверенитет советского государства над воздушным пространством над землёй и морями, а также определил основные правила полётов для отечественных и иностранных воздушных судов – самолётов, автопилотных аппаратов, управляемых и привязных аэростатов, свободных воздушных шаров и пр. В нём была прописана ответственность владельцев и пилотов за нарушение этих правил.
Кроме того, документ установил порядок функционирования авиации того времени: систему руководства, обязательную регистрацию всех аэродромов, пилотов и воздушных судов, а также набор инструкций и иных нормативных требований. В целях государственной безопасности вводились ограничения, например, запрет на перевозку без специального разрешения фотографических, радиотелеграфных и радиотелефонных аппаратов, почтовых голубей, взрывчатых веществ и оружия.
Главным контролирующим органом, отвечающим за организацию воздушного движения и реализацию декрета на местах, стало Главное управление Рабоче‑крестьянского Красного Воздушного флота (ГУ РККВФ). Через несколько дней после публикации декрета была создана комиссия, задача которой – разработать программу развития авиационного строительства. На её реализацию правительство выделило 3 млн рублей золотом. После подписания Союзного договора в декабре 1922 года действие декрета распространилось на все республики СССР.
В феврале 1923 года принялось постановление «О возложении технического надзора за воздушными линиями на Главное управление воздушного флота и об организации Совета по гражданской авиации». Эта дата считается официальным днём рождения гражданской авиации в России. В октябре того же года был утверждён трёхлетний план развития воздушных линий, положивший начало плановому строительству и эксплуатации аэродромной сети, а вместе с ним – массовая организация пассажирских, грузовых и почтовых перевозок.
Все перечисленные шаги стали фундаментом для формирования полноценного воздушного флота, а положения декрета легли в основу первого Воздушного кодекса СССР, принятыго 27 апреля 1932 года.
